GIA NHẬP CÔNG ƯỚC LAHAYE 1993 VỀ BẢO VỆ TRẺ EM VÀ HỢP TÁC TRONG LĨNH VỰC NUÔI CON NUÔI QUỐC TẾ - MỘT ĐÒI HỎI MANG TÍNH CẤP BÁCH CỦA VIỆT NAM
Nguyễn Bá Bình[i]
Xen lẫn trong những câu chuyện kinh doanh của thời hội nhập, nuôi con nuôi quốc tế (International Adoption) - một nội dung trọng yếu của quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài đang ngày càng trở nên gần gũi với người Việt Nam - không chỉ trong mà cả ngoài giới luật, chẳng phải người nơi thành thị mà tới tận chốn nông thôn. Tuy thế, một khuôn khổ pháp lý đủ sức dung dưỡng mục tiêu đảm bảo các quyền và lợi ích tốt nhất cho trẻ được nhận nuôi dường như vẫn còn khá nhiều điều để trăn trở. Với tính chất quốc tế của loại hình cho và nhận con nuôi này, pháp luật quốc gia Việt Nam dù đã có một loạt quy định điều chỉnh cũng khó lòng vươn tới nơi xứ người để chở che cho con trẻ nước mình. Sự lựa chọn tích cực và đầy hiệu lực cho những vấn đề toàn cầu, trong đó có con nuôi quốc tế chính là ký kết, tham gia những thỏa thuận song và đa phương. Đặt trong bối cảnh ấy, gửi gắm một vài suy nghĩ về tính cần thiết của việc gia nhập Công ước Lahaye 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế (sau đây gọi là Công ước Lahaye 1993), đồng thời gợi mở những yêu cầu đặt ra đối với Việt Nam chính là mục tiêu của bài viết này.
1. Về yêu cầu cấp bách đối với việc gia nhập Công ước Lahaye 1993 của Việt Nam
Thực trạng việc cho và nhận con nuôi quốc tế ở Việt Nam
Về mặt lý thuyết, việc nuôi con nuôi quốc tế có thể diễn ra theo hai chiều: thứ nhất, cho người nước ngoài (hoặc người Việt Nam định cư ở nước ngoài) nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi; thứ hai, công dân Việt Nam xin nhận trẻ em nước ngoài làm con nuôi. Thực tiễn cho thấy việc cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi chính là hoạt động mang tính chủ đạo. Theo thống kê chưa đầy đủ của Bộ Tư pháp, chỉ trong 5 năm (từ 1994 -1999) có tới 9.322 trẻ em Việt Nam được người nước ngoài nhận làm con nuôi; trong đó số trẻ em làm con nuôi tại Pháp là 3.407, chiếm trên 1/3 trẻ được nhận làm con nuôi tại Pháp[ii]. Tính trung bình cho đến này thì mỗi năm có khoảng 2000 trẻ em Việt Nam được người nước ngoài nhận làm con nuôi[iii] và số trẻ em được nhận mỗi năm một tăng cao. Như vậy, rõ ràng nhu cầu về việc nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi của người nước ngoài là rất lớn và đang tiếp tục phát triển. Xét về nguồn trẻ em Việt Nam, với một đất nước đông dân - trên 85 triệu dân, hiện có tới trên dưới 27% dân số là trẻ em (chỉ mới tính từ 14 tuổi trở xuống)[iv]. Trong đó, số lượng trẻ em ở vào hoàn cảnh khó khăn như tàn tật, mất năng lực hành vi dân sự, không nơi nương tựa... chiếm một tỉ lệ khá lớn. Nhu cầu về một mái ấm gia đình, về những điều kiện tốt đẹp về vật chất lẫn tinh thần cho những đứa trẻ là rất đáng quan tâm xét từ góc độ xã hội. Vì lẽ đó, việc xem xét để giải quyết cho và nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi người nước ngoài không chỉ là đòi hỏi nhằm đáp ứng nhu cầu của người nước ngoài mà hơn hết chính là nhằm góp phần tạo dựng cuộc sống tốt đẹp cho trẻ em Việt Nam.
Khung pháp luật hiện hành điều chỉnh việc nuôi con nuôi quốc tế của Việt Nam
Để hiệu chỉnh quan hệ nuôi con nuôi quốc tế, rõ ràng pháp luật chính là công cụ mang tính hiệu quả và hiệu lực nhất. Pháp luật về nuôi con nuôi quốc tế hiện hành ở Việt Nam gồm có hai nguồn: nguồn quốc tế và nguồn quốc gia. Ở nguồn quốc tế, trong 15 Hiệp định tương trợ tư pháp mà Việt Nam đã ký với các nước thì có khá nhiều Hiệp định đã đề cập ở mức độ nhất định về vấn đề nuôi con nuôi quốc tế. Bên cạnh đó, không thể không nhắc đến 13 hiệp định về hợp tác nuôi con nuôi (Agreement on mutual cooperation concerning adoption) mà Việt Nam đã ký liên quan tới 10 nước[v]. Về phía pháp luật quốc gia, vấn đề nuôi con nuôi quốc tế hiện được quy định tại các văn bản như: Luật hôn nhân và gia đình năm 2000; Nghị định 68/2002/NĐ-CP ngày 10/07/2002 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật hôn nhân và gia đình về quan hệ hôn nhân và gia đình có yếu tố nước ngoài; Nghị định 69/2006/NĐ-CP ngày 21/07/2006 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 68/2002/NĐ-CP; Thông tư của Bộ Tư pháp số 07/2002/TT-BTP ngày 16/12/2002 về việc hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 68/2002/NĐ-CP; và Thông tư của Bộ Tư pháp số 08/2006/TT-BTP ngày 08/12/2006 hướng dẫn thực hiện một số quy định về nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài. Bỏ qua những đánh giá mang tính chi tiết về từng quy định đối với quan hệ nuôi con nuôi quốc tế trong các văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam (phần này sẽ được làm rõ hơn khi bàn về những vấn đề đặt ra cho Việt Nam khi gia nhập Công ước Lahaye 1993) thì điểm nổi bật nhất có thể thấy là khả năng hạn chế trong việc điều chỉnh hoạt động cho người nước ngoài nhận trẻ em Việt Nam làm con nuôi. Pháp luật Việt Nam chỉ tỏ rõ hiệu lực của mình chủ yếu ở phần đầu của quá trình cho nhận con nuôi ấy - về điều kiện của người nhận nuôi, của con nuôi, rồi thủ tục cho nhận... Còn đối với phần sau của quá trình nuôi con nuôi quốc tế (vấn đề bảo vệ quyền và lợi ích của đứa trẻ trong mối quan hệ với bố mẹ nuôi ở nước mà nó cư trú) - sau khi trẻ em Việt Nam đã được bàn giao cho bố mẹ nuôi thì gần như pháp luật Việt Nam không thể phát huy giá trị hiệu lực của nó xuất phát từ nguyên lý cơ bản về hiệu lực của hệ thống pháp luật mỗi quốc gia - chỉ có giá trị trên lãnh thổ của mình. Trong khi đó, các hiệp định tương trợ tư pháp giữa Việt Nam với nước ngoài cũng chỉ dừng lại ở mức độ quy định về vấn đề luật áp dụng và thẩm quyền giải quyết quan hệ nuôi con nuôi quốc tế. Các hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi quốc tế dù đã đi xa hơn và hiệu quả hơn khi thiết lập các cơ chế hỗ trợ song phương trong việc đảm bảo một cuộc sống tốt đẹp cho đứa trẻ ngay cả khi nó đã được chuyển ra nước ngoài sinh sống, nhưng lại hạn chế ở hai điểm căn bản: thứ nhất, các hiệp định hợp tác nuôi con nuôi vẫn chưa thực sự là một khung pháp lý đầy đủ để chi phối được rộng khắp các vấn đề có thể phát sinh trong nuôi con nuôi quốc tế; thứ hai, các hiệp định hợp tác về nuôi con nuôi quốc tế hiện nay rõ ràng vẫn là những thỏa thuận riêng lẻ giữa Việt Nam với từng nước cụ thể, trong khi số lượng các nước có hiệp định với Việt Nam lại chỉ có thể đếm trong lòng bàn tay.
Về lợi ích của việc gia nhập Công ước Lahaye 1993
Để nói về sự cần thiết của việc gia nhập Công ước, ngoài việc làm rõ thực trạng quan hệ nuôi con nuôi quốc tế, khả năng hiệu chỉnh của pháp luật hiện hành, rõ ràng cần phải đánh giá tính hiệu quả của việc trở thành thành viên. Nếu đặt vấn đề một cách chuyên nghiệp, chúng ta cần một sự xem xét tương tự như việc phân tích chính sách khi ban hành luật - trong đó cần sử dụng một công cụ hữu dụng như đánh giá tác động pháp luật - RIA (Regulatory Impact Assessment). Không quá tham vọng trong phạm vi một bài viết nhỏ, thử điểm qua những “được, mất” của việc gia nhập Công ước Lahaye 1993 trên vài khía cạnh căn bản như: kinh tế, xã hội và bảo vệ quyền con người. Xem xét lợi ích kinh tế của việc gia nhập Công ước về một lĩnh vực chủ yếu mang tính chất xã hội như nuôi con nuôi quốc tế dường như là điều không tưởng. Dẫu rằng Công ước không mang lại lợi ích kinh tế trực tiếp cho các bên trong quan hệ nuôi con nuôi quốc tế, nhưng nếu tìm hiểu đến tận cùng có thể tìm thấy những lợi ích nhất định cho quốc gia thành viên: đó là với một chi phí nhỏ cho việc đáp ứng các yêu cầu cần thiết của việc gia nhập, quốc gia thành viên có thể tiết kiệm một khoản kinh phí lớn cho việc tạo dựng khuôn khổ pháp lý quốc tế khá hoàn thiện và có phạm vi ảnh hưởng rộng[vi] hiệu chỉnh lĩnh vực này - ví như tiết kiệm kinh phí trong đàm phán, ký kết từng điều ước song phương đơn lẻ. Lợi ích về khía cạnh xã hội thực sự nổi trội khi xem xét việc công nhận Công ước Lahaye 1993. Cụ thể là việc gia nhập sẽ giúp tạo dựng một cách tốt nhất cuộc sống riêng (về vật chất lẫn tinh thần) của những đứa trẻ gặp phải hoàn cảnh khó khăn (như tàn tật, mất năng lực hành vi dân sự, mắc bệnh hiểm nghèo...). Cũng không thể không nhắc đến khía cạnh bảo vệ quyền con người từ việc gia nhập Công ước. Quyền con người là một vấn đề mang tính trọng yếu, được đề cao trên phạm vi toàn cầu. Dù còn nhiều tranh luận khác nhau về nội hàm của khái niệm quyền con người, nhưng đã có sự thống nhất cao trong việc coi các quyền trẻ em như một phần quan trọng của quyền con người[vii]. Như thế thì việc đảm bảo cho những đứa trẻ có được điều kiện sống tốt, có được nơi che chở, giáo dưỡng cũng là một đòi hỏi thiết yếu của quyền con người. Gia nhập Công ước - với một khuôn khổ pháp lý điều chỉnh rất hợp lý (sẽ được bàn sâu thêm ở phần sau) rõ ràng sẽ góp phần tích cực vào công cuộc bảo vệ quyền con người.
2. Những yêu cầu đặt ra đối với Việt Nam khi gia nhập Công ước Lahaye 1993
Ngày 29/05/1993, tại khoá họp lần thứ 17 Hội nghị Lahaye về tư pháp quốc tế, các thành viên dự họp đã nhất trí thông qua Công ước Lahaye 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế. Đây là Công ước đầu tiên mang tính phổ cập và quan trọng nhất từ trước đến nay trong lĩnh vực nuôi con nuôi quốc tế. Công ước ngoài lời nói đầu, gồm 48 điều, đề cập trên 7 vấn đề chính là: phạm vi áp dụng; các yêu cầu đối với việc nuôi con nuôi quốc tế; cơ quan trung ương của mỗi quốc gia phụ trách về nuôi con nuôi quốc tế; thủ tục cho, nhận con nuôi quốc tế; công nhận và hậu quả của việc nuôi con nuôi; quy định chung; và những điều khoản cuối cùng. Có thể nói Công ước đã tạo dựng một khuôn khổ pháp lý bao quát và hiệu lực - mở ra khả năng hiệu chỉnh vấn đề nuôi con nuôi quốc tế không chỉ ở giai đoạn đầu của việc cho - nhận mà còn cả việc đảm bảo các quyền và lợi ích hợp pháp của trẻ em trong quá trình được nhận nuôi.
Cho dẫu thế, đối chiếu với những quy định của Công ước thì việc gia nhập cũng đòi hỏi Việt Nam phải có những điều chỉnh pháp luật trong nước cho tương thích (bởi vì Công ước Lahaye 1993 không chấp nhận bất cứ một bảo lưu nào khi gia nhập - Điều 40), đó là:
Thứ nhất, về quan hệ pháp lý giữa ba bên: bố mẹ nuôi - con nuôi - bố mẹ đẻ. Theo Công ước Lahaye 1993, có mở ra khả năng về việc chấm dứt quan hệ pháp lý trước đó giữa cha mẹ đẻ với trẻ em đã được nhận làm con nuôi. Theo quy định tại Điều 26 Công ước Lahaye 1993, nếu pháp luật quốc gia ký kết nơi thực hiện việc nuôi con nuôi quy định rằng quan hệ pháp lý giữa cha mẹ đẻ với trẻ em được nhận làm con nuôi sẽ chấm dứt thì điều đó sẽ được tuân thủ. Tuy nhiên, các quy định pháp luật Việt Nam hiện hành lại không mở ra khả năng như vậy, mà cho thấy vẫn tồn tại song song hai mối quan hệ pháp lý: cha mẹ nuôi - con nuôi và con nuôi - cha mẹ đẻ. Quan hệ cha mẹ đẻ - con nuôi vẫn được pháp luật Việt Nam khẳng định cả ở khía cạnh quan hệ tài sản và nhân thân. Chẳng hạn, trẻ vẫn tiếp tục được thừa kế tài sản của cha mẹ đẻ, hay con liệt sĩ dù đã làm con nuôi người khác, nhưng vẫn tiếp tục được công nhận là con của gia đình có công. Dĩ nhiên, cần nhấn mạnh rằng nếu chúng ta vẫn giữ các quy định như vậy thì cũng không phải là một sự vi phạm Công ước Lahaye 1993 nếu chiếu theo quy định tại Điều 27[viii] - theo đó, kể cả khi quốc gia gốc không quy định về việc chấm dứt quan hệ pháp lý giữa cha mẹ đẻ - con nuôi thì sự chấm dứt quan hệ này vẫn được công nhận nếu pháp luật của quốc gia nhận con nuôi quy định phải chấm dứt quan hệ và có được sự đồng ý của những người liên quan (đã chỉ rõ tại mục c và d Điều 4). Tuy nhiên, việc duy trì các quy định này sẽ gây khó khăn cho việc chấm dứt quan hệ pháp lý giữa cha mẹ đẻ - con nuôi bởi vì nó đòi hỏi thêm điều kiện về sự đồng ý của những người liên quan; hơn nữa sẽ tạo ra những rắc rối pháp lý cho trường hợp chúng ta là quốc gia nhận con nuôi - bởi vì rõ ràng pháp luật Việt Nam không quy định về việc chấm dứt quan hệ này, do đó nó đương nhiên tồn tại.
Thứ hai, về độ tuổi của trẻ em được nhận làm con nuôi quốc tế. Theo quy định của Công ước Lahaye 1993 thì trẻ em có thể được nhận làm con nuôi là những người dưới 18 tuổi. Trong khi đó, pháp luật Việt Nam chủ yếu chỉ giải quyết việc cho làm con nuôi quốc tế đối với trẻ em dưới 15 tuổi. Trẻ em từ 15 tuổi đến dưới 16 tuổi chỉ được làm con nuôi quốc tế nếu thuộc diện trẻ em tàn tật hoặc mất năng lực hành vi dân sự[ix].
Thứ ba, về cơ quan có thẩm quyền quyết định việc cho - nhận con nuôi quốc tế. Công ước Lahaye 1993 quy định các quốc gia phải chỉ định một Cơ quan trung ương có thẩm quyền để thực hiện việc cho - nhận con nuôi quốc tế, cơ quan này không chỉ là đầu mối về thông tin mà còn quyết định việc cho - nhận con nuôi quốc tế. Tuy nhiên, theo pháp luật Việt Nam hiện hành (thể hiện rõ nhất ở Luật hôn nhân và gia đình cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành) thì thẩm quyền cho - nhận con nuôi quốc tế lại thuộc về các Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, đối với trường hợp cho - nhận trẻ em ở khu vực biên giới với các nước láng giềng thì thuộc về các Ủy ban nhân dân cấp xã. Có lẽ để phù hợp với Công ước, Cơ quan trung ương được chỉ định của Việt Nam nên là Bộ Tư pháp[x].
Ngoài ba vấn đề then chốt nói trên, cũng cần có những hiệu chỉnh cần thiết pháp luật trong nước về các vấn đề như: sự đồng ý của người mẹ đẻ trong việc cho con nuôi (Mục c Điều 4 Công ước); hay thời kỳ thử thách đối với bố mẹ nuôi (Điều 21 Công ước)[xi].
3. Đôi dòng kết luận
Không chỉ là lợi ích có được về một khuôn khổ pháp lý quốc tế khá hoàn thiện về nuôi con nuôi quốc tế, gia nhập Công ước Lahaye 1993 thực sự còn là đòi hỏi thực tế của việc thiết lập mối quan hệ hợp tác nuôi con nuôi với một số nước quan trọng, có nhu cầu lớn[xii]. Gia nhập Công ước này mang lại quá nhiều cái được, một số việc phải làm như hiệu chỉnh các quy định pháp luật hiện hành đã nói ở trên cũng không phải là quá khó khăn, thậm chí nó còn góp phần hài hòa hóa pháp luật Việt Nam với các nước. Việc gia nhập Công ước Lahaye 1993 đã được đặt ra từ những năm 90 của thế kỷ 20 - 18 năm cho một sự chuẩn bị có lẽ đã quá đủ để chúng ta trở thành thành viên chính thức của Công ước. Những động thái mạnh mẽ của Chính phủ và Ủy ban thường vụ Quốc hội để gia nhập Công ước Lahaye 1993 trong thời gian qua dường như đang cho thấy tính hiện thực của niềm tin ấy[xiii].
[i] ThS, Giảng viên, Thư ký Trung tâm nghiên cứu pháp luật Châu Á - Thái Bình Dương, Đại học Luật Hà Nội (Bài viết sẽ đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp - Văn phòng Quốc hội, số Tết - 2009)
[ii] xem “Pháp luật tương trợ tư pháp quốc tế”, Vụ pháp luật quốc tế - Bộ Tư pháp, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2006, tr. 11.
[iii] xem bài “Siết chặt kiểm soát hồ sơ cho con nuôi người nước ngoài”, đăng trên địa chỉ website: http://www.vnexpress.net/GL/Xa-hoi/2008/07/3BA04D54/.
[iv] xem “Báo cáo điều tra biến động dân số và kế hoạch hóa gia đình” ngày 01/04/2005 của Tổng cục Thống kê (website: www.gso.gov.vn).
[v] Đó là các Hiệp định hợp tác nuôi con nuôi giữa Việt Nam với: Pháp (01/02/2000), Đan Mạch (26/05/2003), Italia (13/06/2003), Ailen (23/09/2003), Thụy Điển (04/02/2004), 3 cộng đồng ngôn ngữ thuộc Vương quốc Bỉ (17/03/2005), Mỹ (21/6/2005), Canada (27/06/2005), Bang Québec - Canada (15/09/2005), Thụy Sĩ (20/12/2005) và Tây Ban Nha (05/12/2007).
[vi] hiện nay số quốc gia thành viên của Công ước đã là 75.
[vii] xem “Human rights in developing countries”, YearBook 1994, edited by Peter Baehr, Hilde Hey, Jacqueline Smith, and Theresa Swinehart, Kluwer Law and Taxation Publishers, Nordic Human Rights Publications.
[viii] trong một số bài nghiên cứu và báo chí, một số chuyên gia cho rằng việc quy định của pháp luật Việt Nam về quan hệ pháp lý giữa cha mẹ đẻ - con nuôi là mâu thuẫn với Công ước Lahaye 1993. Việc nhận định như vậy e rằng hơi quá mức!
[ix] xem khoản 1 Điều 36 Nghị định 69/2006/NĐ-CP.
[x] Tờ trình của Chính phủ về việc gia nhập Công ước Lahaye 1993 của Việt Nam cũng đã dự kiến như vậy (xem bài viết về “Phiên họp thứ 10 Ủy ban thường vụ Quốc hội” của tác giả Khánh Vân, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 13/2008, Văn phòng Quốc hội).
[xi] Có thể xem thêm bài viết “Một số vấn đề cần giải quyết khi Việt Nam gia nhập Công ước Lahaye năm 1993 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực nuôi con nuôi giữa các nước”, ThS. Nguyễn Hồng Bắc, Tạp chí Luật học số chuyên đề 3/2003 - ĐH Luật Hà Nội.
[xii] Trường hợp Mỹ là một điển hình, bởi lẽ Hiệp định hợp tác nuôi con nuôi giữa Việt Nam và Mỹ sẽ chính thức hết hiệu lực vào ngày 1/9/2008. Thế nên, trong bối cảnh Mỹ vừa mới chính thức chịu sự hiệu chỉnh của Công ước Lahaye 1993 từ năm 2008 thì việc Việt Nam gia nhập Công ước Lahaye 1993 sẽ tiếp tục tạo dựng được một khuôn khổ pháp lý điều chỉnh chung giữa hai nước về vấn đề này.
[xiii] xem thông tin từ bài viết “Phiên họp thứ 10 Ủy ban thường vụ Quốc hội” của tác giả Khánh Vân, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 13/2008, Văn phòng Quốc hội.
